Проблема безнадзорных животных существует в России давно, однако в последние несколько лет в отдельных регионах страны она приняла поистине катастрофические масштабы. Сообщения о нападении бесхозных собак на людей исчисляются сотнями тысяч в год.
Прямо сейчас в Государственной думе проходит обсуждение законодательных инициатив, направленных на урегулирование проблемы. Среди обсуждающихся мер - введение уголовной ответственности за самовыгул собак и ряд других предложений.
«Вестник Фемиды» разобрался в том, что понимается под аббревиатурой ОСВВ и как в России на современном этапе меняется политика в отношении безнадзорных животных.
ОСВВ и его правоприменение Организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев регламентируется в российском законодательстве ст. 18 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – Закон № 498-ФЗ). Согласно указанной норме, основные мероприятия включают в себя такие действия как отлов животных без владельцев, их транспортировку и передачу в приюты для животных, содержание в таких приютах и последующий возврат привитых и стерилизованных животных на их прежние места обитания. Этот метод обращения с животными без владельцев обозначают аббревиатурой ОСВВ (Отлов-Стерилизация-Вакцинация-Возврат). Отметим, что возврату на прежние места обитания подлежат не все животные -при решении этого вопроса определяющим критерием является наличие или отсутствие у животного возможного немотивированного агрессивного поведения. Если животное проявляет агрессию без соответствующего стимула, то это является основанием для оставления такого животного в соответствующем приюте.
До середины 2023 года ОСВВ был единым методом, применяемым в масштабах всей страны, и он снискал немало критики. Эксперты и правоприменители упрекали само единство метода для масштабов большой страны – ОСВВ не учитывал, что ситуация с безнадзорными животными может отличаться от региона к региону, что материальная база в виде приютов для животных и иных ветеринарных центров, которые необходимы для эффективного правоприменения метода, неодинакова в целом по стране, как неодинаковы и финансовые возможности различных регионов в части выделения бюджета на мероприятия ОСВВ. Сам Закон № 498-ФЗ, закрепляющий ОСВВ, ругали за его чисто декларативный характер, фактически не устанавливающий четких организационных процедур его исполнения.
Регионы решат сами
В 2023 году количество сообщений о нападении безнадзорных собак на людей приобрело лавинообразный характер и законодатель был вынужден в спешке адаптировать Закон № 498-ФЗ под имеющиеся реалии.
Так, летом 2023 года вступает в силу Федеральный закон от 24 июля 2023 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Закон № 377-ФЗ), который устанавливает право региональных властей самостоятельно определять порядок обращения с бездомными животными и перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности.
Такая корректировка Закона № 498-ФЗ позволила регионам самим решать, какие мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев они будут проводить, а какие нет, они вправе устанавливать свои правила отлова животных, отличные от тех, что закреплены ч. 2 ст. 18 Закона № 498-ФЗ. Помимо этого, они также получили право не руководствоваться запретом на содержание животных вне приютов и не соблюдать правила возврата животного на его прежнее место обитания (ведение видеозаписи возврата).
Принятие указанных изменений происходило на фоне жесткой конфронтации между зоозащитниками, которые считали, что вносимые изменения не соответствуют политике гуманного обращения с животными и приведут к тому, что регионы будут злоупотреблять предоставляемыми ими правами и начнут бесконтрольное уничтожение всех бесхозных животных, а также теми, кто увидел в законе реальную возможность сократить количество человеческих жертв бродячих собачьих стай.
Конституционный суд высказался о законности умерщвлении безнадзорных животных
Местные законы о порядке обращения с бездомными животными по новым правилам приняли именно те субъекты Федерации, где ситуация с бродячими животными достигла своего предела – это Республики Бурятия, Тыва, Алтай, Астраханская область и ряд других. Так в региональных нормативно-правовых актах в числе мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с безнадзорными животными появилась мера по их умерщвлению.
Каждый регион самостоятельно вырабатывал основания для применения умерщвления и у зоозащитников практически сразу стали возникать вопросы к законности указания тех или иных оснований. Развернутые пояснения в части конституционности региональных норм об умерщвлении животных без владельцев дал Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) в своем Постановлении от 18 июля 2024 г. № 38-П «По делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 7, абз. первого ч. 1 и ч. 7 ст. 18 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Республики Бурятия».
Так, КС РФ отметил, что действующее федеральное законодательство не запрещает субъектам в числе мероприятий по обращению с безнадзорными животными предусматривать умерщвление животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами. Вместе с тем, никто не снимал с властей субъектов обязательств по достижению целей деятельности по обращению с животными без владельцев и они все также обязаны учитывать основные принципы обращения с животными (нравственное, гуманное обращение, ответственность человека за судьбу животного и пр.).
Высший судебный орган конституционного контроля также особо подчеркнул, что умерщвление животных без владельцев является мерой, использование которой может быть оправданно, лишь когда прочие мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с такими животными в конкретных условиях не могут обеспечить надлежащий уровень защиты человека, его прав и свобод, общественную безопасность.
КС РФ указал, что «если к числу оснований для умерщвления животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных, отнесены случаи, когда это обусловлено (помимо медицинских причин, связанных с прекращением страданий самого животного) необходимостью предотвращения исходящих от конкретного животного угроз, вызванных рисками распространения им опасной для человека или других животных болезни либо подтверждаемых совершенным им нападением на человека или проявлением им немотивированной агрессивности, то такое регулирование не может расцениваться как неприемлемое, не отвечающее требованиям необходимости и соразмерности». Такое регулирование не ставится под сомнение с точки зрения соответствия Конституции РФ, так как оно прежде всего направлено на защиту человека, его прав и свобод, признаваемых высшей ценностью.
К числу оснований для умерщвления животных без владельцев не могут быть отнесены основания, связанные исключительно с соображениями рационализации осуществления полномочий в этой сфере, например с загруженностью приютов или иных мест и пунктов временного содержания животных, а также с попытками уменьшить бюджетные затраты.
В то же время, КС РФ признает, что введение меры умерщвления может быть оправдано, если это продиктовано объективно возникшей экстраординарной и не поддающейся разрешению иными средствами ситуацией с обеспечением безопасности граждан от нападений животных без владельцев или с распространением переносимых ими опасных для человека болезней, когда содержание животных без владельцев в приютах для животных либо в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных, или их возврат на прежние места их обитания не обеспечивают в конкретном субъекте надлежащего уровня безопасности личности и общества.
При таких обстоятельствах власти субъектов не должны быть лишены возможности предусмотреть и иные основания для умерщвления животных без владельцев (помимо умерщвления животных без владельцев, обусловленного риском распространения опасных болезней, исходящим от конкретного животного как болеющего ею или являющегося носителем ее возбудителя, либо риском нападения конкретного животного на человека или проявления таким животным немотивированной агрессивности) на территории субъекта или определенной законом субъекта ее части, т.е. пойти на более широкое применение данной меры, но только строго в той степени, в какой это необходимо для разрешения указанной экстраординарной ситуации. Однако, особо указывается, что применение данной меры должно иметь временные рамки, не превышающие периода, разумно необходимого для улучшения ситуации с обеспечением безопасности от возникших угроз.
Таким образом, несмотря на усилия зоозащитников, ч. 4 ст. 7, абз. Первый ч. 1 и ч. 7 ст. 18 Закон № 498-ФЗ были признаны не противоречащими Конституции РФ.
Изменения, внесенные в Законом № 377-ФЗ, не породили волну принятия регионами соответствующих местных законов в умерщвлении безнадзорных животных, как полагали зоозащитники. На сегодняшний день соответствующие нормативно-правовые акты приняли менее 20 субъектов РФ.
Вместе с тем, со стороны населения отдельных субъектов запрос на контроль популяции безнадзорных собак путем отлова и умерщвления крайне велик; общество хочет, чтобы местные власти заняли более активную позицию при решении проблемы безнадзорных животных, в том числе меньше «заискивали» перед зоозащитниками и больше внимания уделяли именно защите прав человека. Более того, в обществе находят поддержку идеи о необходимости введения дополнительных правил в части защиты населения от безнадзорных животных, такие как, например, установление законодательного запрета на подкормку безнадзорных собак, введение уголовной ответственности собственников и ответственных за территорию, на которой совершено нападение собачьих стай на человека и так далее.
Источник публикации: Вестник Фемиды № 7 (148) Март 2025
Ведущий специалист
Ладыко Анна Михайловна
